编者按： 　　　 　　国家发改委原副主任张国宝先生曾任国家计委投资司副司长，分管城市基础设施建设处，亲历了中国城市轨道交通的发展历程和政策变化。本期起，张国宝先生连续两期在《中国经济周刊》撰文回顾中国城市轨道交通的发展巨变。 　　 　　到2016年底我国运营轨道交通的城市达到26个，运行总里程3748.67公里。其中上海运营城市轨道交通（包括城市地铁和轻轨，下同）总长达到617公里，已成为目前世界上运营轨道交通线路最长的城市。北京运营了554公里，广州运营了308公里，都进入了世界运营轨道交通最长的城市行列。 　　 　　现在，轨道交通已经成为许多城市中不可或缺的、最主要的交通工具。而在20年前这简直是一件不可想象的事情。 　　　 　　起步晚了102年， 　　　 　　20年跃居世界第一 　　 　　1863年，世界上第一条地铁在伦敦建设，总长只有4.8公里。1965年，中国的第一条地铁北京地铁1号线开始建设，1971年正式投入运行，比世界上的第一条地铁整整晚了102年。但是中国仅仅用了20多年时间不仅在城市轨道交通的运营总长度上跃居世界第一，而且无论是在施工技术还是装备方面也发挥后发优势，实现了国产化，技术先进性居于世界前列，开始输出轨道交通装备。例如，向美国波士顿、印度孟买、伊朗德黑兰等多个国家和地区出口地铁车辆，地铁车辆成为又一个有竞争力的出口产品。 　　 　　1993年，我国出现了严重的通货膨胀，当年国民经济运行的重要任务是控制通货膨胀，国家计委投资司新设立了一个房地产处，后来改名为城市基础设施建设处，主要任务是控制楼堂馆所的建设规模。该处开始时的主要职责是拟定经济适用房的建设规模和贷款总额，控制五星级酒店的建设以及城市轨道交通的建设，此类项目都要经过这个处审查。该处的第一任处长是秦玉才，后来在国家发改委西部司司长的职务上退休，该处从建设部也调入了干部。当时我任国家计委投资司副司长，也分管该新设的处。因此在以后的工作中了解并切身经历了城市轨道交通的发展历程和政策变化。 　　　 　　1995年时，全国拥有城市轨道交通的只有三个城市，分别是北京、天津、上海，全国运营的轨道交通一共只有4条线，总里程70公里。它们是北京沿长安街地下的1号线，开始建成时叫复八线（复兴门至八王坟），后来不断向东西两端延伸。沿二环路地下的环线，又叫2号线，长23.1公里。两条线总长42公里。天津市只有一条1970年开工建设、1976年1月10日投入运营的地铁，运营里程7.4公里。上海地铁1号线于1990年1月19日开工建设，1993年5月28日投入运行。实际上，上海地铁早于1956年就开始酝酿，但直到1990年才开始建设。当时建设北京、上海、天津这三个城市地铁的最初目的都是为了战备。 　　　 　　1993年，在国家计委投资司设立城市基础设施建设处时，还有上海和广州两条地铁在建，尚未投入运营。这两条地铁都是在改革开放后使用德国政府贷款建设的，80%都必须用于购买德国的设备，所以设备费用昂贵，致使一公里的造价需要8亿元，这在当时可是一个昂贵的数字。1989年政治风波之后，西方国家制裁我们，德国政府停止了贷款，正在建设的地铁工程停滞。但后来德国在西方国家中率先解除了制裁，恢复了贷款。我想，这不是因为德国对我们特殊友好，而是因为其中也损害了他们自己的利益。 　　 　　以上是1993年成立国家计委投资司城市基础设施投资处负责城市轨道交通时，我国城市轨道交通的全部家当。而当时世界上运营城市轨道交通超过300公里的城市有5个，分别是纽约、伦敦、巴黎、莫斯科和东京。中国全国70公里和一个城市300公里简直没法比，所以当时我根本想不到中国会有3700公里以上的城市轨道交通投入运营，全国省会城市除拉萨外都有已运行或在建的轨道交通项目。当时的想法是，全国能有300公里地铁就不错了。 　 　　p83 　　　 　　国务院办公厅当年为何发文 　　 　　暂停审批城市地下轨道交通项目？ 　　 　　在1995年发生了一起外交事件，西班牙国王访华，他此访的主要目的是要签订向沈阳市出售城市轻轨成套设备，可是当时沈阳市的财政状况不好，难以承担昂贵的城轨建设费用，所以这笔买卖签不下来。这对于西班牙这样的小国可是个大买卖，西班牙国王表示合同签不下来就不走了，这事一直闹到了李鹏总理那里。李鹏总理了解了情况后非常生气，批评了沈阳市，没这个财力就不要把人家引进来，造成骑虎难下的局面。鉴于城市轨道交通在当时是非常昂贵的建设，而且运营费用也很高，除香港将地铁沿线物业开发交由地铁公司，尚有赢利外，其他城市都靠政府财政补贴，财政收入不高的城市承受不起。同时当时又处于通货膨胀严重的经济环境，要控制固定资产投资，于是李鹏总理指示国家计委起草一个文件，以国务院名义发布，暂停对城市轨道交通的审批。 　　　 　　这就是国办发（1995）60号文，国务院办公厅关于暂停审批城市地下快速轨道交通项目的通知。文中开头就说，城市快速轨道交通（包括地铁、轻轨等），在城市交通骨干体系中具有重要作用，但由于基建投资大、运营成本高，国家和所在城市财政当时难以承受。根据我国城市现有经济发展水平和国家财力状况，当前必须严格控制城市快速轨道交通的发展，并对在建的项目加强管理。 　　 　　这个通知的第一条规定：除两个在建项目外，今后一段时间内暂停审批城市地下快速轨道项目。对国家计委已批准立项和原则同意建设的天津、青岛、南京等城市的地铁项目和沈阳轻轨项目要停止对外签约。国家计委要暂停审批其可行性研究报告和开工。 　　　 　　第二条规定所有的城市快速轨道交通项目均属大型项目，必须报国务院审批，任何地方均不得自行批准此类建设项目，不能擅自对外开展工作。凡未经批准自行立项和对外签约的项目一律无效，造成重大损失者要追究有关领导人的责任。 　　　 　　第三条规定是做好城市轨道交通发展的规划工作。国家计委要会同有关部门组织制定我国城市快速轨道交通和地铁设备国产化规划。今后城市快速轨道交通项目的审批均以国家轨道交通发展规划为依据，等等。 　　　 　　这个文件下达后，实际上停止了所有城市轨道交通项目的审批。根据文件第三条的要求我们开始着手制定城市轨道交通规划和设备国产化工作。我认为城市轨道交通是城市公共交通的主要组成部分，不建设是不行的，文件的主要担心是造价昂贵，城市财力无法承担。所以首先是要制定一个标准，什么城市可以建设轨道交通项目。另外要解决城市轨道交通设备国产化的问题，把建设成本降下来。经过研究和征求各方面的意见，根据当时我国城市的状况，拟定了三条可以建设轨道交通的标准：第一，该城市人口在300万人以上；第二，国民生产总值（GDP）1000亿元以上；第三，地方本级财政收入100亿元以上。同时满足以上三条标准才可以建设轨道交通。 　　 　　按此标准一卡，当时全国共有15个城市符合条件。我记得当时南京都差点没进去，南京符合前两个条件，但地方本级财政99亿元，差一点点，但后来还是放在15个城市内了。 　　　 　　1998年亚洲金融危机，我国采取扩大内需的宏观调控政策后彻底取消了暂停批准建设城市轨道交通的禁令，转而把城市轨道交通建设作为扩大内需的内容之一。这时我们城市轨道交通国产化的工作也得到长足的进展，建设造价显著降低，达到了国办文件的政策效果。 　　　 　　最艰巨的设备国产化：北京、上海、广州、大连等多地曾争建轨道交通车辆生产厂 　　 　　最艰巨的工作是落实设备国产化。在1995年之前，我国地铁车辆基本上只有长春客车厂一家生产，北京、天津的地铁车辆此前都是长春客车厂生产的。但我国城市轨道交通装备的水平和国际先进水平差距太大。改革开放后长春客车厂和德国阿德川斯公司、青岛四方与庞巴迪都搞过合资厂，但外商看中的是中国市场，并不真想把技术拿来，他们是根据中国的订单安排生产的。当时中国的城市轨道交通还没有发展起来，订单很少，所以都没有搞好。 　　　 　　我主张轨道交通车辆的国产化依托现有的铁路机车车辆厂，不铺新摊子，防止重复建设和地方保护主义，争取能做到全国竞争有序的统一大市场。但是一些有较多轨道交通规划线路的大城市看好未来城市轨道交通设备市场潜力，不希望肥水流外人田，不希望本市所需的轨道交通车辆由别的城市生产，因此，强烈希望在本市建轨道交通车辆生产厂。 　　 　　最典型的是北京。北京是中国最早有地铁的，也是今后轨道交通设备市场最大的城市，已经建有地铁车辆修理厂，北京市希望在车辆修理厂的基础上发展为地铁车辆生产厂。此前北京地铁都是用长春客车厂生产的车辆。而我担心一旦北京市建设了地铁车辆生产厂，北京市地铁所需的车辆就会因地方保护主义优先考虑用本市生产的产品，把全国统一的竞争有序的大市场割裂，而且失去了竞争。 　　 　　为此，在1993年前兼任国家计委主任的邹家华副总理就开会进行过协调。长春客车厂当然是心里不愿意，但也不能得罪大用户北京市。而我竭力反对，最后邹家华副总理裁决由长春客车厂拿出50节地铁车辆在北京的地铁修理厂总装，总算打消了北京市想建地铁车辆生产厂的念头。 　　 　　邹家华副总理问我，铁路车辆不是和地铁车辆样子差不多吗？为什么我们能生产火车车厢，而地铁车厢生产这么难？这一问题当时我也不知道，被问倒了。会后我去向有关同志求教，被告知至少有三点不同。首先，地面火车站间距长，例如20公里，而城市轨道交通站间距离也就2公里左右，所以频繁加速减速，加速度高，动力性能要求更高。其次，过去的列车都是动力集中型的，即火车头拉着一长列车厢跑，而地铁采用四动两拖，即6节车厢中有4节有动力，两节无动力是拖车，采用的是动力分散型。对动力集中型和动力分散型概念的了解给我留下了深刻的印象，所以后来在论证高铁动车组技术方案时法国的GTV是动力集中型，而德国ICE和日本新干线采用的是动力分散型，我和铁道部的主流意见一致，赞成采用动力分散型的。另一个不同是地铁车厢的载客量比普通列车要多，车体要宽。在地下行驶安全性也有一些特殊要求。 　　　 　　和北京市一样，想在本市建轨道交通车辆厂的城市还有上海、广州、大连等。当时，上海的蒋以任常务副市长多次找我，希望同意依托上海发电设备制造集团与德国西门子合作制造轨道交通设备。上海的考虑是，上海是今后发展轨道交通的一个重要城市，有这样一个市场当然希望上海来生产。 　　 　　而我的考虑是，全国已有长春客车厂、青岛四方、株洲机车车辆厂、浦镇机车车辆厂等多家生产铁路机车车辆的企业，能力已经不小，应该依托这些车辆厂来生产城市轨道交通车辆，不要另起炉灶，将来造成能力过剩。不要重蹈汽车行业遍地开花、重复建设，造成几乎全国每个省份都有汽车厂的局面。 　　 　　另外，如果每个要建轨道交通的大城市都以本地有市场为由，肥水不流外人田的话，那么今后必然是地方保护主义，北京、上海、广州各个主要城市都用自己城市生产的车辆，别的车辆厂产品进不来，自己的产品也进不到别人的市场去，便失去了竞争。一个城市的需求市场再大，也毕竟只是一个城市，难以支撑一个生产厂家的产量所需要的市场规模，生产厂家的规模经济上不去。 　 　　欧洲、美国已经有了前车之鉴，他们在地铁发展高潮时各国都搞了轨道交通车辆生产企业，像法国的阿尔斯通、德国的西门子等，现在高潮期过了，生产能力过剩，企业亏损，面临兼并重组去产能，有的已经破产关闭，我们不能重蹈他们的覆辙。