投融资体制改革对交通基础设施领域的影响 ——解读《关于深化投融资体制改革的意见》 文/交通运输部科学研究院 翁燕珍 王利彬 　　2016年7月18日，中共中央、国务院印发了《关于深化投融资体制改革的意见(中发〔2016〕18号)》(以下简称《意见》)，明确提出，改善企业投资管理、充分激发社会投资动力和活力;完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用等。《意见》的出台是针对我国投融资领域存在的问题开出的一剂“良方”，也为正在推进的交通基础设施投融资体制改革进一步指明了方向。　 投资体制改革史上的第一次 　　党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要加快转变政府职能，深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。党中央、国务院十分重视投融资体制改革工作，认识到深化投融资体制改革是加强供给侧结构性改革的重要内容，应在投融资体制改革方面不断取得新的突破，大力推动简政放权，放管结合，优化服务改革。 　　按照党中央、国务院的统一部署，发改委、财政部等有关部委进行了深入研究，推进以企业投资管理改革为主线的投资审批制度改革，在取消下放核准事项、改革核准制度、规范中介服务、建立协同监管机制等方面出台了一系列改革措施。各地也积极探索创新，积累了丰富的经验，改革取得了积极进展。因此，这些探索与尝试为《意见》的出台奠定了良好的基础。 　　《意见》是投资体制改革历史上第一份以党中央国务院名义印发的文件，也是继2004年国务院发布的投资体制改革文件时隔十几年后的又一重要文件。7月25日，国家发改委副主任张勇在国务院新闻办公室新闻发布会上明确指出，该《意见》“是改革开放30多年来以中共中央文件名义发布的第一个投融资体制改革方面的文件”，“是我国当前和今后一个时期投融资领域推进供给侧结构性改革的顶层设计，是在新起点上向纵深推进投融资体制改革的纲领性文件，是经济新常态下发挥投资作用的重要遵循”。　 狙击改革关键点 　　众所周知，当前我国经济运行存在的主要问题，是政府对市场干预较多，企业自主性不强。《意见》开篇即提出，简政放权不协同、不到位，企业投资主体地位有待进一步确立等问题是当前投融资管理体制中急需解决的主要问题，并在总体要求中明确了“企业为主、政府引导”的决策机制。 　　《意见》分为六大部分，在总体要求之后，第二部分就提出“改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力”，并在其后分别提出“完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导作用和带动作用”“创新融资机制，畅通投资项目融资渠道”“切实转变政府职能，提升综合服务管理水平”以及“强化保障措施，确保改革任务落实到位”等五大综合要求以及十九项具体要求。 　　细加分析，不难发现，文件的所有要求都围绕着“科学界定并严格控制政府投资范围，平等对待各类投资主体，确立企业投资主体地位，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力”展开的。　 明确政府投资具体要求 　　规范的市场才能实现激发企业活力的目标。《意见》作为政府部门的文件，只能通过规范和约束政府投资行为及其对投资的监管行为，建立规范的市场。归纳起来，《意见》从以下几方面对政府投资提出了具体的要求。 　　政府资金投向更为精准 　　《意见》明确：政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目;政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。 　　需要说明的是，如何理解“确需支持的经营性项目”，是落实这一要求的关键。可以作为注解的是，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)文件中，将项目分为公益性项目、经营性项目和准经营性项目三类，其中“准经营性项目”是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源才能进行商业化运作的项目。但存在差异的是，准经营性项目是需补贴资金或资源的项目，而《意见》中确需支持的经营性项目却主要采取资本金注入的方式，两者存在着差异，值得关注。 　　政府投资管理更为规范 　　针对政府投资管理，《意见》指出具体从预算管理、评估审批、信息公开、事中事后监管四个方面予以规制。 　　预算管理　近年来，财政部等相关部门相继出台了一系列财政预算管理有关规定，尤其是新预算法的正式实施，对政府预算管理提出了更高的要求。此次《意见》进一步明确：编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资年度计划，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。 　　这就意味着，所有需要政府支持的经营性项目和政府直接投资的非经营性项目，必须纳入三年滚动政府投资项目库，相应申请的政府资金必须纳入三年滚动预算。对于一些项目既有上级政府转移支付资金、又有本级政府出资以及下级政府配套出资的，需要分别纳入各级政府、各部门的滚动政府投资项目库及相应的政府预算。要落实好这一工作，必须强化项目前期管理工作，在项目投资规模及资金安排上提前谋划。 　　评估审批　《意见》明确：改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。据此分析，对于列入中央和地方交通运输重点项目，要开展一系列科学论证工作，包括第三方独立机构的咨询评估、通过向社会公众公告等，提高公众参与、组织专家评审会等方式进行评议、风险评估等。在此基础上，相关政府部门对项目建设书、可研报告和初设进行严格审批。这无疑释放了一个新的政策信号，需政府安排资金的交通运输重点项目，前期评估工作和审批工作要求将更为科学、严格。 　　此外，《意见》还明确：对于经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。这与中央提出简政放权，深化行政审批制度改革重要精神保持一致。 　　信息公开　为了加强对政府投资项目的管理和监督，确保政府投资效益，近年来全国各地已陆开发和建设了政府投资项目信息管理系统，取得了一定成效，但仍存在着各部门“各起炉灶”、信息共享不充分等问题，使信息系统效用的发挥大打折扣。 　　此次《意见》要求：完善政府投资项目信息统一管理机制，建立贯通各地区各部门的项目信息平台，并尽快拓展至企业投资项目，实现项目信息共享。这强调建立统一管理机制，要求建立的项目信息平台能贯通中央各部门之间、中央和地方之间，并结合当前大力推广PPP模式，引入社会资本参与公共服务领域的这一重要工作，尽快将政府投资项目信息系统拓展至企业投资项目。这是一项重要的创新和突破。 　　事中事后监管　《意见》明确：投资项目审批范围大幅度缩减，投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管。针对政府投资事中事后监管。《意见》强调：严格按照项目建设进度下达投资计划、严格概算执行和造价控制、健全概算审批和调整等管理制度;完善加强审计监督、重大项目稽查、竣工验收、后评价、责任追究等制度，健全政府投资监管机制;建立社会监督机制，推动政府投资信息公开。 　　这一制度的建立是进一步改革政府管理的方式，是贯彻落实党中央、国务院简政放权放管结合转变政府职能要求的一项重要措施。近年来，面对交通建设资金大、监管任务重的新形势，各级交通运输主管部门以深化机构改革和政府职能转变为契机，着力加强交通建设投资监管，下阶段应按照党中央、国务院最新部署，不断创新和加强事中事后监管，使得监管更加有效，促进市场规范运行。 　　PPP备受追捧 　　《意见》明确：鼓励政府和社会资本合作(PP P)模式，并首次提出政府和社会资本合作涵盖特许经营和政府购买服务两种方式。事实上，自2014年下半年全国开始大力推进PPP以来，关于特许经营、政府购买服务和PPP之间的关系问题，政府官员、业内专家学者已进行了多次探讨和争论。此次《意见》是继《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号)和《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)两个重要文件之后，首次将三者关系进行了明确界定。这为正在由国务院法制办牵头开展PPP领域立法工作奠定良好的基础。 　　针对开展PPP的具体形式和目的，《意见》明确：适用于交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。这为今后交通PPP项目的推进提供了灵活多样的形式，从而更有利于PPP模式的推行和保障社会资本的合法收益。比如，交通PPP项目可以“肥瘦搭配”，将经费性收费公路项目和非经营性国省干线或农村公路项目捆绑、经济效益好和经济效益欠佳的经营性收费公路捆绑、非经营性普通公路和沿线旅游资源连片开发等。这为今后交通PPP项目实践留下了足够的探索和创新空间。 　　融资平台转型需加快 　　自1994年国家分税制改革以来，融资平台公司就开始发展。可以说，为加快城市化建设和应对金融危机，融资平台公司在过去二十多年的时间里发挥了重要的积极作用，但同时也隐含了巨额地方政府隐性债务风险。为了消除地方政府的隐性债务，避免地方政府债务危机的发生，2010年下半年以来，国务院及相关部门相继出台了一系列清理和规范地方政府融资平台公司的政策，尤其是2014年9月，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，明确要求划清政府与企业界限，融资平台不能再替代政府履行融资职能。后续出台的文件多次强调大力推动融资平台公司与政府脱钩，实现市场化改制，健全完善公司治理结构。 　　政府投资基金需发力 　　政府投资基金是贯彻十八届五中全会提出的“发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动社会资本参与投资”，创新财政投入方式的一项重要改革。2015年11月财政部印发了《政府投资基金暂行管理办法》，2016年2月财政部又发布了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》。两个文件构建了政府投资基金运转的基本政策框架，也意味着基于去杠杆、稳增长的政策目标以及当前经济形势下供给侧结构性改革的基调，未来政府投资资金主要围绕创新创业、支持中小企业发展、产业转型升级以及基础设施和公共服务领域开展设立，投资方式也将向股权方式倾斜。在中央相关政策的引导推动之下，政府投资基金已呈现出井喷式发展，有关统计显示，截止2015年底，国内共成立780只政府引导基金，用于支持PPP项目、城镇化发展、健康养老产业等。 　　此次《通知》要求：根据发展需要，依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。 　　事实上，政府投资基金与PPP模式的有机结合是投融资领域的一项创新，可以使项目交易结构更加灵活，并能够充分发挥政府资金的引导和放大效应，实现四两拔千斤的作用，对于拓宽PPP新建项目的融资渠道、对存量项目进行投资解决存量债务问题以及发挥专家技术管理优势改善PPP项目治理模式具有积极作用。此外，政府投资基金也是实现融资平台公司转型的其中一个途径。 积极应对 融入变革 　　交通行业是政府投资的重点领域，交通投融资也是各级政府关注的焦点之一。《意见》的出台，必将对交通投融资产生重大而且深远的影响。 　　准确划分政企投资边界 　　对于交通基础设施而言，非经营性项目没有收益的农村公路、普通国省干线以及有一定收益的政府还贷收费公路等，以政府直接投资方式为主，经营性项目如经营性收费公路等，原则上由企业自行全额投资，不安排政府投资资金。商业运作有资金缺口、确需政府支持的，如可行性缺口经营性收费公路等，政府投资以资本金注入方式为主，补助和贴息引导为辅。这对现阶段推行的交通PPP项目交易结构的设计给出了一个新的政策引导信号。 　　总体而言，对于目前各地正在着力推行的经营性PPP项目(如经营性高速公路等)，原则上政府不安排投资资金;对于确需政府支持的经营性项目(如收费公路PPP项目)和政府直接投资的非经营性项目，政府投资需经过一系列科学论证、审批程序、预算管理和信息公开等。由于“确需政府支持”存在着一定的主观性和模糊性，因此在论证、审批以及操作程序方面还需要进一步细化依据。 　　理顺政府投资管理内容 　　《意见》对政府投资管理进行了全方位的要求。政府投资管理是一项系统复杂工程，需要各相关部门及有关单位形成合力，共同抓好关键环节，应以制度建设为基础、以管理创新为动力，以强化服务为重点，全面提升规范化管理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，各级交通运输主管部门应予以高度重视，从预算管理、评估审批、信息公开、事中事后监管等重要关键环节入手，与财政、发改、国土等相关部门建立协作机制，抓紧制度、管理层面研究和创新，比如与财政、发改等联合研究如何将三年滚动预算和评估审批进行有机衔接等专题，并借助于第三方机构力量，切实提高政府投资管理能力，使得交通政府投资项目能更加科学、合理地被予以规范，促进交通运输行业健康可持续发展。 　　大力推进PPP模式 　　上世纪九十年代开始，交通行业就在经营性收费公路等领域探索应用政府和社会资本合作模式。自2014年下半年以来，各地交通运输部门更是大力推进PPP模式的运用，助力稳增长，但由于很多建设项目多地处中西部地区，建造成本高、投资经济效益差，加之操作和审批流程“复杂繁琐”，PPP项目落地难问题依然突出。在以上背景下，《意见》再一次力推PPP模式，各级交通运输部门应积极协调财政、发改等部门及上级有关部门，抓紧明确PPP项目操作审批问题，研究存量项目向PPP模式转换问题，探索项目打捆、公路+旅游等资源打捆，对资源进行充分整合利用，给予社会资本合理回报，吸引更多社会资本参与到交通行业发展中来。 　　支持交通融资平台公司转型 　　据不完全统计，全国目前只有6个省份没有组建交通融资平台公司，除省级层面外，还有市、县级交通融资平台公司。以四川省为例，据前几年调查了解的情况看，全省市县级交通融资平台公司50余家，市、县级分别占四、六成。如此庞大的地方交通融资平台公司如何转型发展，直接影响着这一轮投融资体制改革政策能否真正落地。通过一、二十年的发展，地方政府培育了一批批具有现金流创造能力、有项目运营管理能力的优质有实质性业务的融资平台公司。投融资体制变革，意味着这些融资平台公司必须做到在不依赖政府信用、在独立运营的前提下通过政府和社会资本合作(特许经营和政府购买服务方式)继续作为基础设施和公用事业的投资主体。 　　按照国有企业改革要求，融资平台公司回归市场主体地位是必然趋势。但在现阶段稳增长的压力下，按照42号文件要求短期内取消融资平台成为政府钱袋子的可能性较小，地方政府发行债券和融资平台公司之间一直此消彼长，近来局部地方还出现融资平台公司发展开始回老路的迹象。可见，融资平台公司去债务、体制变革、业务转型等路途并不平坦，但这也不足以否定道路的方向。各级地方政府及有关部门应准确定位本级融资平台公司的企业职能，对融资平台公司转型发展路径给予积极指导谋划;地方融资平台公司应提高自身在市场的生存发展能力，善于抓住经营性资源，获取长久发展的驱动力。 　　创新交通投融资机制 　　根据国家“十三五”规划《纲要》，未来较长的一段时期交通行业还处于发展机遇期，资金需求依然非常巨大，因此，不断创新投融资机制为交通运输行业发展提供资金支持，也是投融资工作的重点。 　　按照《意见》的要求，采用政府投资基金的方式筹集资金并结合PPP的运用推动项目实施，是有效的方式之一。但从近期审计情况看，有大量基金未能真正有效落实到具体项目和企业，也没有投入实体经济撬动民间投资。主要原因包括政策不到位、流程不清晰、筹划不充分等。因此，各级交通运输部门在协调本级政府及财政、发改等部门组建政府投资基金时应积极明确操作流程、合理统筹规划、落实配套政策的到位，并积极研究政府投资基金合理回报、期限与PPP项目全生命周期的匹配性、基金有效退出机制、风险合理分配等问题。